HENRY KISSINGER Y GEORGE P. SHULTZ
Mezclando diplomacia astuta con desafío a las resoluciones de la ONU, Irán ha dado vuelta a la negociación.
El marco anunciado para un acuerdo sobre el programa nuclear de Irán tiene el potencial para generar un debate nacional seminal. Los defensores están exultantes por las restricciones nucleares que impondría sobre Irán. Los críticos cuestionan lo verificable de estas restricciones y su impacto a más largo plazo sobre la estabilidad regional y mundial. La importancia histórica del acuerdo y de hecho su sustentabilidad depende de si estas emociones, válidas por sí mismas, pueden ser reconciliadas.
El debate con respecto a los detalles técnicos del acuerdo hasta ahora ha inhibido el examen necesario con respecto a sus consecuencias más profundas. Durante 20 años, tres presidentes de ambos partidos principales proclamaron que un arma nuclear iraní era contraria a los intereses estadounidenses y globales—y que estaban preparados para usar la fuerza para impedirlo. Pero las negociaciones que comenzaron 12 años atrás como una campaña internacional para impedir una capacidad iraní para desarrollar un arsenal nuclear están terminando con un acuerdo que concede esta misma capacidad, aunque por debajo de su capacidad total en los primeros 10 años.
Mezclando diplomacia astuta con un desafío abierto a las resoluciones de la ONU, Irán ha dado vuelta gradualmente a la negociación. Sus centrifugadoras se han multiplicado, de unas 100 al inicio de la negociación, a casi 20000 hoy. La amenaza de guerra ahora restringe al Occidente más que a Irán. Mientras Irán trató el mero hecho de su disposición a negociar como una concesión, el Occidente se ha sentido obligado a romper cada punto muerto con una nueva propuesta. En virtud del acuerdo propuesto, durante 10 años, Irán no estará a más de un año de un arma nuclear y, después de una década, estará significativamente más cerca.
Inspecciones y Aplicación
El presidente merece respeto por el compromiso con el cual ha perseguido el objetivo de reducir el peligro nuclear, como lo merece el Secretario de Estado, John Kerry, por la persistencia, paciencia e ingenuidad con la cual ha luchado por imponer restricciones significativas sobre el programa nuclear de Irán.
Se ha progresado en la disminución del tamaño del arsenal enriquecido de Irán, confinando el enriquecimiento de uranio a una planta, y limitando aspectos del proceso de enriquecimiento. Pero, la importancia última del marco dependerá de su verificabilidad y aplicabilidad.
Negociar el acuerdo final será extremadamente difícil. Por un lado, ningún texto oficial ha sido publicado aún. El llamado marco representa una interpretación unilateral estadounidense. Algunas de sus cláusulas han sido menoscabadas por el principal negociador iraní como “giro.” Una declaración conjunta de la Unión Europea e Irán difiere en aspectos importantes, especialmente con respecto al levantamiento de las sanciones e investigación y desarrollo permitidos.
Ambigüedades comparables se aplican a la ventana de un año para una presunta fuga iraní. Surgiendo en una etapa relativamente tardía en la negociación, este concepto reemplazó a la línea de base previa—que podría permitir a Irán una capacidad técnica compatible con un posible programa nuclear civil. El nuevo enfoque complica la verificación y lo hace más político debido a la vaguedad del criterio.
Bajo el nuevo enfoque, Irán no cede en forma permanente nada de su equipo, plantas o producto fisible para lograr las restricciones propuestas. Sólo las coloca bajo restricción y salvaguarda temporarias—equivaliendo en muchos casos a un sello en la puerta de un depósito o a visitas periódicas por parte de inspectores a los sitios declarados. La magnitud física del esfuerzo es desalentadora. ¿La Agencia Internacional de Energía Atómica está, técnicamente y en términos de recursos humanos, a la altura de una asignación tan compleja y vasta?
En un gran país con múltiples plantas y amplia experiencia en ocultamiento nuclear, las violaciones serán inherentemente difíciles de detectar. Idear modelos teóricos de inspección es una cosa. Aplicar el cumplimiento, semana tras semana, a pesar de las crisis internacionales y distracciones locales competidoras, es otra. Cualquier informe de una violación es probable que provoque debate sobre su importancia—o incluso llamados para nuevas conversaciones con Teherán para explorar la cuestión. La experiencia del trabajo de Irán en un reactor de aguas pesadas durante el período del “acuerdo provisional”—cuando fue identificada actividad sospechosa pero menoscabada en el interés de una atmósfera negociadora positiva—no es alentadora.
Agravando la dificultad está la improbabilidad que la fuga sea un hecho claro. Muy probablemente ocurrirá, si lo hace, a través de la acumulación gradual de evasiones ambiguas.
Cuando surjan los desacuerdos, inevitables por el alcance e intrusión de las inspecciones, ¿en qué criterios estamos preparados para insistir y hasta qué punto? Si la evidencia es imperfecta, ¿quién lleva la carga de la prueba? ¿Qué proceso se seguirá para resolver rápidamente la cuestión?
El mecanismo de aplicación principal del acuerdo, la amenaza de sanciones renovadas, hace hincapié en una asimetría de base amplia, que ofrece a Irán alivio permanente de las sanciones a cambio de restricciones temporales sobre la conducta iraní. Emprender la “vuelta a su lugar instantánea” de las sanciones es improbable que sea tan clara o tan automática como implica la frase. Irán está en una posición de violar el acuerdo a través de la decisión ejecutiva. Restablecer las sanciones más eficaces requerirá acción internacional coordinada. En países que se habían unido en forma reticente en las rondas previas, las demandas de la opinión pública y comercial militarán contra “la vuelta rápida a su lugar” automática o incluso pronta. Si el proceso de seguimiento no define en forma inequívoca el término, un intento por reimponer las sanciones arriesga principalmente el aislamiento de Estados Unidos, no de Irán.
La expiración gradual del acuerdo marco, comenzando en una década, permitirá a Irán convertirse en una potencia nuclear, industrial y militar significativa después de ese tiempo—en el alcance y sofisticación de su programa nuclear y su capacidad latente de armamentizar en un tiempo de su elección. Los límites sobre la investigación y desarrollo de Irán no han sido divulgados públicamente (o tal vez acordados). Por lo tanto, Irán estará en una posición de reforzar su tecnología nuclear avanzada durante el período del acuerdo y de desplegar más centrifugadoras avanzadas—de al menos cinco veces la capacidad del modelo actual—después que expire el acuerdo o se rompa.
Las negociaciones que continúan deben abordar en forma cuidadosa un número de cuestiones claves, incluyendo el mecanismo para reducir el arsenal de uranio enriquecido de Irán de 10000 a 300 kilogramos, la escala de enriquecimiento de uranio después de 10 años, y las preocupaciones de la AIEA con respecto a campañas iraníes de armas anteriores. La capacidad para resolver estas cuestiones y otras similares debe determinar la decisión sobre cuándo Estados Unidos podría retirarse de las negociaciones.
El Acuerdo Marco y la Disuasión a Largo Plazo
Aun cuando estas cuestiones sean resueltas, surge otra serie de problemas porque el proceso negociador ha creado sus propias realidades. El acuerdo provisional aceptó el enriquecimiento iraní; el nuevo acuerdo lo hace en una parte integral de la arquitectura. Para Estados Unidos, una restricción de una década sobre la capacidad nuclear de Irán es un interludio posiblemente esperanzador. Para los vecinos de Irán—quienes perciben sus imperativos en términos de rivalidades milenarias—es un preludio peligroso a un hecho permanente de la vida aún más peligroso. Es probable que algunos de los principales actores en el Medio Oriente vean a Estados Unidos dispuesto a conceder una capacidad nuclear militar al país que ellos consideran su amenaza principal. Muchos insistirán en al menos una capacidad equivalente. Arabia Saudita ha señalado que entrará en las listas; es probable que sigan otros. En ese sentido, las consecuencias de la negociación son irreversibles.
Si el Medio Oriente es “proliferado” y se convierte en anfitrión de una gran cantidad de estados en el umbral nuclear, muchos en rivalidad mortal unos con otros, ¿bajo qué concepto de disuasión nuclear o estabilidad estratégica estará basada la seguridad internacional? Las teorías tradicionales de disuasión asumieron una serie de ecuaciones bilaterales. ¿Imaginamos ahora una serie enquistada de rivalidades, con cada nuevo programa nuclear contrarrestando a otros en la región?
El pensamiento anterior sobre estrategia nuclear también asumía la existencia de actores estatales estables. Entre las potencias nucleares originales, las distancias geográficas y los programas de tamaño relativamente grande se combinaron con la repulsión moral para hacer casi inconcebible el ataque sorpresa. ¿Cómo se traducirán estas doctrinas en una región donde el patrocinio de representantes no estatales es común, la estructura estatal está bajo ataque, y la muerte en nombre de la yihad es una especie de satisfacción?
Algunos han sugerido que Estados Unidos puede disuadir a los vecinos de Irán de desarrollar capacidades de disuasión individuales extendiendo un paraguas nuclear estadounidense para ellos. Pero ¿cómo serán definidas estas garantías? ¿Qué factores gobernarán su implementación? ¿Las garantías extendidas contra el uso de las armas nucleares—o contra cualquier ataque militar, son convencionales o nucleares? ¿Es al dominio por parte de Irán que nos oponemos o al método para lograrlo? ¿Qué ocurre si las armas nucleares son empleadas como chantaje psicológico? ¿Y cómo serán expresadas tales garantías, o cómo serán reconciliadas con la opinión pública y prácticas constitucionales?
Orden Regional
Para algunos, el mayor valor en un acuerdo radica en la perspectiva de un fin, o al menos una moderación, a las 3 décadas y media de hostilidad militante de Irán hacia el Occidente y las instituciones internacionales establecidas, y una oportunidad para atraer a Irán dentro de un intento por estabilizar al Medio Oriente. Habiéndonos desempeñado ambos en un gobierno durante un período de alineamiento estratégico estadounidense-iraní y habiendo experimentado sus beneficios para ambos países tanto como para el Medio Oriente, nosotros agradeceríamos enormemente tal resultado. Irán es un estado nacional importante con una cultura histórica, una identidad nacional fuerte y una población educada y relativamente joven; su resurgimiento como un socio sería un hecho importante.
¿Pero sociedad en qué tarea? La cooperación no es un ejercicio en buen sentimiento; presupone definiciones de estabilidad congruentes. No existe ninguna evidencia actual que Irán y Estados Unidos estén remotamente cerca de tal entendimiento. Aun cuando combaten a enemigos comunes, tal como el ISIS, Irán se ha negado a abrazar objetivos comunes. Los representantes de Irán (incluido su Líder Supremo) continúa profesando un concepto revolucionario anti-occidental de orden internacional; localmente, algunos iraníes de alto rango describen las negociaciones nucleares como una forma de yihad a través de otros medios.
Las etapas finales de las conversaciones nucleares han coincidido con los esfuerzos intensificados de Irán por expandir y afianzar su poder en los estados vecinos. Las fuerzas iraníes y fuerzas clientes iraníes son ahora el elemento militar y político preeminente en múltiples países árabes, operando más allá del control de las autoridades nacionales. Con la reciente adición de Yemen como un campo de batalla, Teherán ocupa posiciones junto a los cursos de agua estratégicos del Medio Oriente y cerca a la archirrival Arabia Saudita, un aliado estadounidense. A menos que la restricción política sea atada a la restricción nuclear, un acuerdo que libere a Irán de las sanciones se arriesga a potenciar los intentos hegemónicos de Irán.
Algunos han argumentado que estas preocupaciones son secundarias, ya que el acuerdo nuclear es una estación de paso hacia la transformación interna eventual de Irán. Pero, ¿qué nos da la confianza que probaremos ser más astutos al predecir el curso interno de Irán que el de Vietnam, el de Afganistán, el de Irak, el de Siria, el de Egipto, o el de Libia?
En ausencia del vínculo entre la restricción nuclear y política, los aliados tradicionales de Estados Unidos concluirán que Estados Unidos ha negociado la cooperación nuclear temporaria a cambio de aquiescencia a la hegemonía iraní. Ellos buscarán cada vez más crear sus propios equilibrios nucleares y, si es necesario, llamarán a otras potencias para sostener su integridad. ¿Estados Unidos espera todavía detener las tendencias de la región hacia el levantamiento sectario, colapso estatal y el desequilibrio de fuerzas inclinándose hacia Teherán, o aceptamos ahora esto como un aspecto irremediable del equilibrio regional?
Algunos defensores han sugerido que el acuerdo puede servir como una forma de disociar a Estados Unidos de los conflictos del Medio Oriente, culminando en la retirada militar de la región iniciada por el actual gobierno. Mientras los estados sunitas se preparan para resistir a un nuevo imperio chiita, es probable que ocurra lo contrario. El Medio Oriente no se estabilizará, ni se afirmará naturalmente un equilibrio de fuerzas a partir de la competencia entre los iraníes y sunitas. (Incluso si ese fuera nuestro objetivo, la teoría del equilibrio tradicional de fuerzas sugiere la necesidad de reforzar a la parte más débil, no a la potencia en ascenso o expansión). Más allá de la estabilidad, es en el interés estratégico de Estados Unidos impedir el estallido de una guerra nuclear y sus consecuencias catastróficas. No se debe permitir a las armas nucleares convertirse en armas convencionales. Las pasiones de la región aliadas con las armas de destrucción masiva pueden impulsar la profundización de la participación estadounidense.
Si el mundo va a ser salvado de un desorden mayor aún, Estados Unidos debe desarrollar una doctrina estratégica para la región. La estabilidad requiere de un rol estadounidense activo. Para que Irán sea un miembro valioso de la comunidad internacional, el prerrequisito es que acepte la restricción sobre su capacidad de desestabilizar al Medio Oriente y de desafiar al orden internacional más amplio.
Hasta que se alcance la claridad sobre un concepto político estratégico estadounidense, el acuerdo nuclear proyectado reforzará, no resolverá, los retos del mundo en la región. En vez de permitir la desconexión estadounidense del Medio Oriente, es más probable que el marco nuclear necesite profundización de la participación allí—bajo nuevos términos complejos. La historia no trabajará para nosotros; esta ayuda sólo a los que buscan ayudarse a sí mismos.
*Los Sres. Kissinger y Shultz son ex secretarios de estado.
Fuente: The Wall Street Journal
Traducido por Marcela Lubczanski para Enlace Judío México