Jerusalem ya tiene gran cantidad de embajadas, sólo que ninguna es para Israel

El Occidente durante décadas ha exhibido un doble rasero diplomático en lo que respecta a sus consulados: rehusarse a reconocer a Jerusalem como la capital de Israel, pero sosteniendo misiones diplomáticas ante la Autoridad Palestina en la misma ciudad.

EYLON ASLAN-LEVY

Se ha hablado mucho en los últimos meses de la promesa del Presidente Donald Trump de mudar la embajada norteamericana en Israel desde Tel Aviv a Jerusalem y sus posibles repercusiones. La conversación pública se ha concentrado generalmente en la potencial repercusión diplomática y política, especialmente la posibilidad de un nuevo estallido de violencia palestina. Perdido en toda la controversia, sin embargo, está el hecho que Estados Unidos es uno de nueve países que ya tienen una embajada de facto en Jerusalem. Pero estas son todas embajadas para los palestinos, no para Israel.

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La embajada estadounidense en Israel está localizada en Tel Aviv, pero mucho menos conocido es que el consulado general de Estados Unidos se encuentra en Jerusalem, justo a la vuelta de la esquina de la residencia del Primer Ministro—y éste maneja las relaciones diplomáticas con la Autoridad Palestina. Es uno de nueve consulados generales en Jerusalem, todos los cuales sirven al mismo propósito. Cinco de ellos—el Reino Unido, Turquía, Bélgica, España y Suecia—están en Jerusalem oriental. Los consulados generales de Estados Unidos, Francia, Italia, y Grecia están en Jerusalem occidental. La Unión Europea también tiene una oficina representativa en Jerusalem oriental, y la Santa Sede tiene una Nunciatura Apostólica allí, junto a las oficinas palestinas de muchas agencias internacionales.

Ninguno de los países que tienen consulados en Jerusalem reconoce la soberanía israelí sobre la ciudad. Por consiguiente, sus embajadas oficiales permanecen en Tel Aviv. Sus consulados en Jerusalem no están, casi en forma única, acreditados ante ningún estado. Y ninguno de los cónsules busca una exequátur, la autorización diplomática requerida por el derecho internacional. No obstante, el Ministerio del Exterior de Israel los trata para todos los efectos como si fueran consulados normales acreditados ante el Estado de Israel. Su jurisdicción cubre Jerusalem entera, como aparte de Israel, tanto como la Margen Occidental y la Franja de Gaza.

¿Por qué nueve países se niegan a operar embajadas en Jerusalem bajo el fundamento de que no reconocen la soberanía israelí allí, mientras mantienen misiones diplomáticas para los palestinos en la misma ciudad? Ninguno de los ministerios del exterior relevantes estuvo dispuesto a justificar públicamente la situación. De hecho, la historia de esta anomalía diplomática es una de una situación que ningún país diseñó o deseó conscientemente, pero que nadie hoy tiene la voluntad de cambiar.

Los consulados generales en Jerusalem preceden al mismo Estado de Israel: el Consulado General de Estados Unidos ha estado en el Camino Agron desde 1912 y el Consulado General francés cercano abrió sus puertas en 1929. Muchos de estos consulados remontan sus raíces tan lejos como hasta el período otomano, y bajo el Mandato Inglés, Jerusalem albergó a muchos otros consulados que fueron posteriormente abandonados.

Cuando la Asamblea General de la ONU recomendó la partición de la Palestina del Mandato en dos estados en la Resolución 181 en noviembre de 1947, también recomendó que Jerusalem se convirtiera en un corpus separatum: un territorio administrado por el propio Consejo del Fideicomiso de la ONU, no perteneciendo a ninguna parte. Esta resolución, por supuesto, nunca fue implementada: los estados árabes libraron la guerra para derrotarla, y por consiguiente Jerusalem fue dividida entre Israel al occidente y Transjordania en el oriente.

La ONU se negó a permitir que muriera la idea del corpus separatum, a pesar de aceptar que sus propuestas anteriores de fronteras estaban ahora difuntas. En la Resolución 194 de diciembre de 1948, la Asamblea General resolvió que a Jerusalem “se le debe acordar tratamiento especial y separado…y debe ser colocada bajo control efectivo de las Naciones Unidas.” Por consiguiente, los estados extranjeros comenzaron a establecer sus embajadas ante Israel en Tel Aviv.

Israel y Jordania rechazaron el intento de la ONU de sacar de sus manos a Jerusalem. En diciembre de 1949, el Primer Ministro David Ben-Gurion ordenó que el asiento del gobierno israelí, relocalizado en Tel Aviv durante la guerra, regresara a Jerusalem. La Asamblea General respondió inmediatamente restableciendo en la Resolución 303 que “Jerusalem debe ser colocada bajo un régimen internacional permanente.”

La presencia de embajadas en Tel Aviv dejó los consulados en Jerusalem en una posición torpe y anómala. Durante la era del Mandato, la jurisdicción del consulado de EE.UU. cubría tanto Palestina como Transjordania, porque Estados Unidos no otorgó a Jordania reconocimiento de jure hasta 1949. Cuando el vice-cónsul ante Jerusalem, Wells Stabler, fue enviado para ser encargado de asuntos en Jordania, y fue establecida una embajada en Tel Aviv, esto dejó al consulado en Jerusalem lidiando con las partes de la Palestina del Mandato que Estados Unidos no reconoció como pertenecientes a ningún país—a saber, todo Jerusalem y la Margen Occidental. Otros estados también ajustaron las jurisdicciones de sus consulados en Jerusalem en consecuencia.

De acuerdo con Daniel Oliver Newberry, el vicecónsul de EE.UU. en Jerusalem durante la década de 1940, el estatus del consulado en Jerusalem era un tema de disputa dentro del Departamento de Estado. “El embajador norteamericano en Tel Aviv [James McDonald] insistió en que el consulado general en Jerusalem era un ‘puesto constituyente’ de la misión estadounidense en Israel,” recordó Newberry. “El trató de dar órdenes al cónsul general en Jerusalem, pero el cónsul general no tendría nada de eso.” El consulado insistía en reportar en forma directa al Departamento de Estado en vez de a través de una embajada, y continúa haciéndolo así hoy.

Desde 1948 en adelante, entonces, la comunidad internacional ha rechazado en forma persistente reconocer la soberanía israelí sobre cualquier parte de Jerusalem. Por un tiempo, los funcionarios estadounidenses todavía tenían “Jerusalem, Palestina” impreso en sus pasaportes, porque el Departamento de Estado creía que “en un sentido de jure, Jerusalem era parte de Palestina y desde entonces no se ha vuelto parte de ninguna otra soberanía.” Durante años, según un cable de WikiLeaks, el consulado fue “cuidadoso de no tratar en forma directa con ningún otro funcionario del ministerio israelí”, incluso socialmente, para que no sea “interpretado como reconocimiento de sus derechos a la soberanía sobre Jerusalem.” Cuando un conductor del consulado belga estuvo involucrado en un accidente letal en una ruta en Jerusalem en 1952, Bruselas intentó sin éxito negar la jurisdicción de los tribunales israelíes.

En la Guerra de los Seis Días de 1967, Israel capturó la mitad oriental de Jerusalem, e inmediatamente agrandó los límites municipales para incluir a la Ciudad Vieja y sus alrededores. En la Resolución 252 de mayo de 1968, el Consejo de Seguridad llamó unánimemente a Israel a rescindir sus cambios al estatus de Jerusalem. Israel se negó.
Durante la década de 1970, el consulado de EEUU fue una fuente de seria tensión entre el gobierno israelí y Estados Unidos. El gobierno de Carter estaba tratando de persuadir a los palestinos de la Margen Occidental para que apoyen los Acuerdos de Camp David con Egipto, los cuales incluían planes para la autonomía palestina en la Margen Occidental y la Franja de Gaza. Los ministros israelíes estaban preocupados que el consulado estuviera de hecho alentando a los palestinos en la Margen Occidental a apoyar la independencia. Las tensiones eran tales que, según un cable consular confidencial obtenido por WikiLeaks, el consulado estaba preocupado porque Israel podría intentar cambiar en forma unilateral la jurisdicción del puesto.

Israel pronto empujó la cuestión de Jerusalem al foco internacional nuevamente. En junio de 1980, la Kneset declaró oficialmente que Jerusalem “completa y unida” era la capital de Israel. En la Resolución 478, el Consejo de Seguridad condenó en forma unánime la legislación, declarándola “nula y vacía” y exigiendo su revocación inmediata.

En forma crucial, también llamó a “los estados que han establecido misiones diplomáticas en Jerusalem a retirar tales misiones de la Ciudad Santa.” Bajo presión árabe, los Países Bajos y muchos países latinoamericanos retiraron sus embajadas de Jerusalem. Los consulados, sin embargo, los que técnicamente no eran misiones diplomáticas, permanecieron.

En 1994, con la firma de los Acuerdos de Oslo, estos consulados se volvieron los representantes ante la recientemente constituida Autoridad Palestina. Turquía, que había cerrado su consulado en protesta en 1980 y luego reconoció a “Palestina” cuando la OLP declaró la independencia en 1988, reabrió su consulado en Jerusalem con aquiescencia israelí. En 1995, el Congreso contrarrestó estas maniobras aprobando la Ley de la Embajada en Jerusalem, llamando a EEUU a reconocer una Jerusalem unida como la capital de Israel y ordenando que la embajada de Estados Unidos sea relocalizada allí. Desde entonces, todo presidente norteamericano ha firmado una exención a intervalos de seis meses posponiendo este reconocimiento y el establecimiento de una embajada en Jerusalem por razones de “seguridad nacional.” Todo lo que el Presidente Trump tiene que hacer para mudar la embajada es negarse a firmar la exención cuando esta aterrice en su escritorio el 1 de junio del 2017.

En resumen, durante el curso de las últimas décadas, lo que comenzó como oficinas consulares en la Palestina del Mandato se convirtió en embajadas de facto ante la Autoridad Palestina.

El hecho que estas misiones en Jerusalem, las cuales no están técnicamente acreditadas ante ningún estado, manejan las relaciones políticas con los palestinos es publicitado abiertamente por los países relevantes. El consulado estadounidense se llama a sí mismo “el representante de facto del gobierno de Estados Unidos ante la Autoridad Palestina.” El consulado turco se describe como una embajada en todo menos el nombre, diciendo que “a pesar de…un título oficial de ‘Consulado General,’” tiene “el volumen de trabajo y cualidades como las otras embajadas en el exterior.”

En general, los consulados alrededor del mundo se preocupan de reunir información y ofrecer servicios consulares. Al contrario, los consulados en Jerusalem son casi únicamente políticos, una peculiaridad que comparten con los consulados en Hong Kong. El consulado estadounidense dice que su tarea es “ayudar a la Autoridad Palestina a construir las instituciones sustentables de un futuro estado palestino independiente, viable, democrático, y soberano.” Según el ex embajador norteamericano ante Israel, Dan Shapiro, esta función política significa que “los funcionarios de la AP vengan ocasionalmente a Jerusalem,” un hecho que él describe como “no normal pero no sin precedentes.”

El consulado italiano, también en Jerusalem occidental, dice que es “responsable por mantener y desarrollar las relaciones [de Italia]…con las autoridades palestinas…a todos los niveles.” Suecia, la cual reconoció a “Palestina” en el 2014, dice que su consulado en Jerusalem tiene “el objetivo de promover la construcción del estado palestino democrático.”

La jurisdicción de los consulados cubre el total de Jerusalem como fue definido por el corpus separatum de 1947, la Margen Occidental, y Gaza. A pesar de negarse a dar formalmente reconocimiento de cualquier soberanía sobre Jerusalem, los nueve países tratan incluso a Jerusalem occidental como parte de la misma jurisdicción como el todo de la Margen Occidental. El Profesor Eugene Kontorovich de la Escuela de Derecho de la Universidad Noroccidental argumenta que esta situación es incoherente. Originalmente, el corpus separatum se extendía tan lejos hacia el sur como a Belén y tan lejos al este como a Abu Dis, pero la comunidad internacional ahora trata a estas áreas como “territorio palestino ocupado” en vez de parte de una Jerusalem cuyo futuro será decidido a través de negociaciones entre las dos partes.

Además, aun cuando los consulados no están acreditados ante Israel, el Ministerio del Exterior israelí los trata a todos los efectos como si lo estuvieran. El Ministerio dice que tiene vínculos con los consulados tanto directamente como a través de sus embajadas respectivas, y les da a ellos y a su personal “la documentación necesaria.” Un cable consular estadounidense de 1979 obtenido por WikiLeaks confirmó que el personal consular recibe tarjetas de identidad emitidas por el Ministerio del Exterior y “todos los privilegios y prerrogativas normales acordadas a los cónsules y consulados extranjeros”, agregando que lo mismo ocurría con los otros consulados en la ciudad. Otro cable filtrado aclaró que estos privilegios incluyen exenciones de impuestos para los consulados.

Esto es importante porque, conforme la Convención de Viena de 1963 sobre Relaciones Consulares, se requiere que los cónsules reciban el permiso escrito del país anfitrión a fin de asumir sus puestos. De acuerdo con el artículo 12: “El jefe de un puesto consular es admitido para el ejercicio de sus funciones por medio de una autorización del estado receptor llamada exequatur.” La convención estipula que un cónsul “no entrará en sus deberes hasta que haya recibido una exequatur.” De hecho, los cónsules honorarios de Ucrania, Georgia, Estonia, y las Filipinas que se desempeñan en Jerusalem parecen buscar exequaturs de Israel como es requerido por la Convención de Viena.

En forma única, los nueve cónsules generales en Jerusalem no buscan exequáturs de Israel. Durante un debate congresional sobre mudar la embajada estadounidense a Jerusalem, el Subsecretario de Estado, Laurence Eagleburger, confirmó que el cónsul de Estados Unidos “no busca reconocimiento consular formal de ningún gobierno,” agregando que ocurría lo mismo con los otros consulados generales.

Esto no fue originalmente así. Durante el período del Mandato, los cónsules en Jerusalem recibieron exequaturs del Reino Unido. Pero cuando la Asamblea General de la ONU reafirmó en la Resolución 194 que Jerusalem debe convertirse en una ciudad internacional, la mayoría de los países se negaron a reconocer ya sea los derechos israelíes o jordanos sobre Jerusalem; como resultado, ellos se negaron a buscar autorización de cualquier nación.

Nunca fue una conclusión inevitable que los consulados operarían sin exequaturs. De hecho, en 1949 Israel dijo a Turquía que esperaba que Ankara solicite tal autorización. El 13 de enero de 1950, el asesor legal del Departamento de Estado, Leonard Meeker, aconsejó que, en vista de la Resolución 194, EEUU “no debe asumir ninguna medida con respecto al funcionamiento de los oficiales consulares estadounidenses en Jerusalem que reconocería la soberanía de cualquier estado nacional.” El argumentó que sería “permisible” buscar exequaturs para cónsules en Jerusalem “si se entendiera claramente que tal acción no involucraba reconocimiento por parte de EEUU de la soberanía israelí o jordana en Jerusalem,” pero EEUU debe negarse si Israel y Jordania sólo concedieran las exequaturs “en el entendimiento que estaría implicado el reconocimiento de soberanía.”

Meeker advirtió que, en el pasado, EEUU había asegurado el reconocimiento de Bélgica para el personal consular en el Congo a pesar de no reconocer la anexión belga, agregando una advertencia que esto no implicaba reconocimiento de jure de los derechos de Bélgica. El agregó que el personal consular estadounidense en Chile también había obtenido exequaturs a pesar de no reconocer al régimen. Cuando el gobierno de la Alemania Nazi se negó a aceptar esta advertencia para acomodar al personal consular estadounidense en Checoslovaquia y Danzig en 1939, sin embargo, EEUU cerró sus consulados. No está claro si EEUU hizo alguna vez esta propuesta a Israel—pero lo que sea que haya sucedido, terminó operando un consulado sin la autorización necesaria.

Kontorovich cree que Israel podría argumentar que estos países están en violación de sus derechos bajo el derecho internacional. Si Jerusalem es en verdad territorio israelí, entonces estos nueve países están actuando en contravención de la Convención de Viena. Pero Kontorovich explica que, a menos que Israel se queje, no hay necesariamente un problema legal, porque Israel ha elegido no ejercer sus derechos. No obstante, él dice, Israel estaría en sus derechos de insistir en que estos países adquieran autorización y luego negárselas. El sugiere que podría haber sido una “reacción inteligente” al reconocimiento de Palestina por parte de Suecia: por el momento, Israel está ayudando a Suecia a usar territorio bajo jurisdicción israelí para representación ante un estado que actualmente no existen y no tiene ningún derecho legal sobre algo de ese territorio, pero aún hace reclamos rivales sobre él.

¿Dado que nueve países tienen lo que equivale a embajadas de facto ante la Autoridad Palestina en Jerusalem, por qué ellos no rectifican este desequilibrio mudando sus embajadas ante Israel desde Tel Aviv a Jerusalem?

La razón se ha vuelto casi un cliché: la comunidad internacional no reconoce ninguna soberanía sobre Jerusalem y espera que el status de la ciudad sea determinado por negociaciones de estatus final entre Israel y los palestinos que haría de una Jerusalem dividida la capital de ambos estados.

Ninguno de los ministerios del exterior relevantes estuvo dispuesto, cuando se le preguntó, a encarar la contradicción obvia planteada por esta afirmación: ellos insisten en que no puede haber ninguna embajada ante Israel en Jerusalem porque el estatus de la ciudad debe ser decidido a través de negociaciones, pero al mismo tiempo operan como embajadas de facto ante la Autoridad Palestina en la misma ciudad.

Shapiro explica que esta anomalía no fue “establecida por diseño,” sino que tomó forma por razones prácticas. “Cuando la AP surgió como la extensión del proceso de Oslo, tuvimos que tener alguna forma de tener comunicaciones diplomáticas regulares”, explica. “El consulado asumió ese rol principalmente por razones de seguridad. Habría existido una lógica para tener una misión en Ramala, pero habría sido muy duro implementar los protocolos de seguridad del Departamento de Estado. El equipo del Consulado viajan diariamente en caravanas fuertemente armadas [a la Margen Occidental] y no permanece allí durante la noche.” El dice que el consulado era una base conveniente para estas relaciones porque estaba en las cercanías y “de todas formas tenía responsabilidad consular por esos territorios.” Él explica que este hecho “no sugiere en forma alguna una creencia que Jerusalem Occidental estaba destinada a ser controlada por los palestinos.”

Desde que concluyó su puesto como embajador, Shapiro ha surgido como un partidario de mudar la embajada norteamericana a Jerusalem. Pero él rechaza las sugerencias que Estados Unidos debe hacerlo cambiando simplemente el cartel frente al consulado, diciendo que los funcionarios palestinos se negarían a reunirse con diplomáticos que están acreditados sólo ante el Estado de Israel. “Ellos verían eso como una degradación de sus aspiraciones para la soberanía después de 20 años de trabajar con el consulado. Ciertamente mudar la embajada sería dañino para nuestros intereses, luego darnos cuenta que no tenemos a nadie que podría tener reuniones con la AP.” El sugiere ya sea establecer una oficina en Ramala o esgrimir una ley estadounidense que prohíba tener una embajada y un consulado en la misma ciudad.

Israel parece haber hecho la paz con la presencia de misiones diplomáticas ante los palestinos en su capital. Según Shapiro, “Fue mencionado ocasionalmente [por figuras del gobierno] con una nota irónica de decepción que la única misión estadounidense en Jerusalem era para los palestinos,” pero dice que el asunto “nunca fue planteado con expectativas serias de algún cambio.”

El Ministerio del Exterior de Israel rechazó solicitudes para que el Jefe de Protocolo hable oficialmente para este artículo, insistiendo, “Estos consulados no tienen nada que ver con el Estado de Israel.” El portavoz Emmanuel Nahshon, sin embargo, posteriormente respondió: “Después de 1967, el Estado de Israel preservó el status quo en Jerusalem con respecto a los consulados en la ciudad al mismo tiempo, y esta política ha sido mantenida a lo largo de los años.” La Viceministra del Exterior, Tzipi Hotovely, una fuerte opositora al estado palestino, se negó a comentar también.

Claramente, Jerusalem es el objeto de un asombroso doble rasero, el cual ningún ministerio del exterior está dispuesto a racionalizar o justificar. Por el otro lado, a Israel se le retiene el reconocimiento de su capital, y dijo que no puede albergar embajadas allí para no dar la impresión que la comunidad internacional reconoce su soberanía en la ciudad. Pero por el otro lado, los palestinos gozan del privilegio de misiones diplomáticas en la mismísima ciudad, sin ningún escrúpulo en la comunidad internacional acerca de la hipocresía efectiva.

Visto en esta forma, al menos como una cuestión moral, mudar la embajada estadounidense ante Jerusalem podría ser visto no siendo tanto como un regalo sino como un acto de compensación. Sería una admisión que la propuesta anacrónica de hacer de Jerusalem un territorio en fideicomiso de la ONU está fuera de la mesa. Y sería el reconocimiento que como los palestinos—por accidente—ya gozan de misiones diplomáticas en Jerusalem, la negación de lo mismo al país que ya existe y controla esa ciudad sería un acto de inconsistencia.
Mudar la embajada de Estados Unidos podría, en resumen, corregir un error histórico.

Fuente: The Tower
Traducido por Marcela Lubczanski para Enlace Judío México